Решение Тверской городской Думы г. Твери от 20.02.2007 № 17(63)20О внесении изменений и дополнений в решени
О Представлении прокуратуры Центрального района города Твери от 14.02.2007 N 23-2007 "Об устранении нарушений требований бюджетного законодательства", Протестах прокуратуры Центрального района города Твери на решение Тверской городской Думы от 19.01.2007 N 5 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год" и на решение Тверской городской Думы от 20.02.2007 N 20 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год"
ТВЕРСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА Р Е Ш Е Н И Е 06.04.2007 г. Тверь N 17 (63) О Представлении прокуратуры Центрального района города Твери от 14.02.2007 N 23-2007 "Об устранении нарушений требований бюджетного законодательства", Протестах прокуратуры Центрального района города Твери на решение Тверской городской Думы от 19.01.2007 N 5 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год" и на решение Тверской городской Думы от 20.02.2007 N 20 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год" Рассмотрев Представление прокуратуры Центрального района городаТвери от 14.02.2007 N 23-2007 "Об устранении нарушений требованийбюджетного законодательства", Протест прокуратуры Центрального районагорода Твери от 14.02.2007 N 23-2007 на решение Тверской городскойДумы от 19.01.2007 N 5 "О внесении изменений и дополнений в решениеТверской городской Думы от 20.02.2007 N20 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городскойДумы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год", Тверскаягородская Дума отмечает следующее: 1. О нарушениях требований статьи 187 Бюджетного кодексаРоссийской Федерации "Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения" в части сроков рассмотрения и утверждения проекта решения Тверской городской Думы "О бюджете города Твери на 2006 год" В соответствии с ч. 2 ст. 187 Бюджетного кодекса РоссийскойФедерации (далее- БК РФ) порядок рассмотрения проекта закона (решения)о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта РоссийскойФедерации, правовыми актами органа местного самоуправления, долженобеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проекта закона(решения) до начала очередного финансового года, а также утверждение впроцессе рассмотрения этого проекта закона (решения) показателей,определенных статьей 181 настоящего Кодекса. В городе Твери порядок рассмотрения проекта решения о бюджетегорода и его утверждения определен "Положением о бюджетном процессе вгороде Твери" согласно решению Тверской городской Думы от 14.01.2000 N2 (далее - Положение). В соответствии с главой VIII Положения"Рассмотрение и утверждение бюджета города" проект бюджета города наочередной финансовый год должен быть представлен в Тверскую городскуюДуму не позднее 1 ноября предшествующего года. ПредусмотренныеПоложением сроки выполнения отдельных этапов рассмотрения проектабюджета в Думе в принципе обеспечивают рассмотрение и утверждениеуказанного проекта решения до начала очередного финансового года, чтосоответствует требованиям ст. 187 БК РФ. Вместе с тем, за период с 2000 по 2006 годы включительно, бюджетгорода на очередной финансовый год неоднократно принимался посленачала очередного финансового года. Одна из основных причин такого положения вытекает из содержаниясамой нормы ч. 2 ст. 187 БК РФ, которой предписывается, что в процессерассмотрения проекта решения о бюджете должны утверждаться показатели,определенные статьей 181 Кодекса. К числу этих показателей, вчастности, относятся: нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемыхбюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетнойсистемы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций,субвенций и субсидий по бюджетам, получающим указанную финансовуюпомощь. На практике указанные показатели в окончательном видеопределяются только после принятия закона Тверской области "Обобластном бюджете на соответствующий год", это обычно происходит всамые последние дни предшествующего года. При этом, в ходерассмотрения проекта этого закона в Законодательном собрании Тверскойобласти представительные органы местного самоуправления вправеучаствовать в обсуждении проекта, в том числе по вопросамрегулирования межбюджетных отношений, чем всегда активно пользоваласьТверская городская Дума. В частности, по проекту Закона Тверскойобласти "Об областном бюджете на 2006 год" было принято ПостановлениеТверской городской Думы от 24 ноября 2005 года N 88 "О замечаниях ипредложениях к проекту Закона Тверской области "Об областном бюджетеТверской области на 2006 год". После доведения указанных показателей в установленном порядке доисполнительного органа местного самоуправления, уполномоченногоразрабатывать проект бюджета города, для внесения соответствующихизменений в доходную и расходную части бюджета города требуетсязначительное время, в результате чего отодвигаются сроки принятиябюджета городской Думой. В частности, нормативы отчислений от доходовбюджета Тверской области на 2006 год до утверждения Закона обобластном бюджете на 2006 год отдельным документом до муниципальногообразования г. Тверь не доводились. Уведомление Департамента финансовТверской области о бюджетных ассигнованиях на 2006 год муниципальномуобразованию г. Тверь было доведено до администрации города в январе2006 года письмом от 13.01.2006 N 02-27/66/83. Показательно, что решение "О бюджете города на 2007 год" (от06.12.2006 N 257) было принято своевременно, до начала 2007финансового года однако, оно в противоречие со ст. ст. 187, 181 БК РФвообще не содержало информации об объемах финансовой помощи бюджетугорода Твери, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий изобластного бюджета. Более того, в процессе рассмотрения бюджета города доходы бюджетагорода были определены исходя из норматива по налогу на доходыфизических лиц, действующему на момент рассмотрения и соответственнодоходам были определены и расходы бюджета города. Однако, в процессерассмотрения в Законодательном собрании Тверской области ЗаконаТверской области "Об областном бюджете на 2007 год", который былпринят окончательно 28 декабря 2006 года (N 136-ЗО), нормативыотчислений по указанному налогу были пересмотрены в сторонузначительного уменьшения планируемой суммы поступлений. В результате 20.02.2007 года в решение "О бюджете города на 2007год" были внесены изменения и дополнения, обусловленные принятиемобластного бюджета, и таким образом, бюджет города на 2007 год в своем"полноценном" виде может считаться принятым только с указанной даты-конца февраля 2007 года. Кроме того, можно отметить, что в Бюджетном кодексе РФ сам фактпринятия закона (решения) о бюджете после начала соответствующегофинансового года не расценивается напрямую как нарушение бюджетногозаконодательства Российской Федерации. Более того, в Бюджетном кодексе РФ специально предусмотренынормы, действующие если закон (решение) о бюджете не вступил в силу сначала финансового года (статья 190 БК РФ "Временное управлениебюджетом"), которые накладывают значительные ограничения на правомочияоргана, исполняющего этот бюджет в части осуществления расходованиябюджетных средств. 2. О нарушениях требований ч. 3 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения" в части отсутствия в решении Тверской городской Думы "О бюджете города Твери на 2006 год" лимита представления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года Налоговый кредит относится в первую очередь к институтам небюджетного, а налогового законодательства, который действовал до01.01.2007 , и в соответствии со ст. 65 Налогового кодекса РоссийскойФедерации представлял собой изменение срока уплаты налога на срок оттрех месяцев до одного года при наличии оснований, указанных вподпунктах 1- 3 пункта 2 статьи 64 указанного Кодекса. Налоговыйкредит мог быть предоставлен по одному или нескольким налогам. Налоговое законодательство предусматривало определенные основанияи процедуры рассмотрения обращений лиц, заинтересованных в полученииналогового кредита уполномоченными органами. Предусмотренная ч. 3 статьи 181 Бюджетного кодекса РоссийскойФедерации норма о том, что в проекте решения о бюджете в составерасходов бюджета должны быть установлены лимиты предоставленияналоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансовогогода, указывает на то, что запрещается предоставление таких кредитовна сумму, превышающую установленный лимит. При этом, бюджетноезаконодательство не ограничивает величину самого лимита, то естьдопускается, что лимит может быть установлен органами, принимающимисоответствующий бюджет, в размере равном 0 (нулю). В последнем случае,очевидно, в решении о бюджете норма о возможности предоставленияналоговых кредитов может вообще отсутствовать. Отсутствие в решении о бюджете нормы о лимите предоставленияналоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансовогогода, не ущемляло права лиц, заинтересованных в получении налоговогокредита, обратиться по этому вопросу в уполномоченные органы. Однако,при рассмотрении проекта бюджета города на 2006 год и в течение 2006года в Тверскую городскую Думу обращения от заинтересованных лиц, атакже от уполномоченных органов, по вопросам предоставления налоговогокредита по налогам, подлежащим зачислению в бюджет города Твери, непоступали. Поэтому утверждение о том, что отсутствие в решении обюджете нормы о лимите предоставления налоговых кредитов на срок,превышающий пределы очередного финансового года, привело или моглопривести к ущемлению законных прав и интересов лиц, обладающих правомна получение налогового кредита, представляется необоснованным. Показательно, что в Федеральном законе от 26 декабря 2005 года N189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" также отсутствовала норма олимите предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределыочередного финансового года. 3. О нарушениях требований бюджетного законодательства Российской Федерации при принятии решений Тверской городской Думы о внесении изменений и дополнений в решения Тверской городской Думы "О бюджете города Твери:" на 2005 год и 2006 год по истечении соответствующего финансового года В бюджетном законодательстве отсутствуют правовые нормы,устанавливающие прямой запрет на внесение изменений в бюджет поокончании финансового года для бюджетов субъектов Российской Федерациии бюджетов муниципальных образований. В то же время, в Бюджетном кодексе Российской Федерации имеютсянормы, указывающие на возможность и необходимость внесения изменений вбюджет по окончании финансового года. Так, в соответствии с ч. 2 п. 1статьи 232 Бюджетного кодекса РФ субсидии и субвенции, фактическиполученные при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации иместного бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджетедоходов, направляются на увеличение расходов соответственно целямпредоставления субсидий и субвенций с внесением изменений в своднуюбюджетную роспись и последующим внесением изменений и дополнений взакон (решение) о бюджете. А в п. 2 статьи 232 Бюджетного кодекса РФговорится, что внесение изменений и дополнений в закон (решение) обюджете принимается по итогам исполнения бюджета за квартал(полугодие), в котором указанное превышение было получено. То есть,изменения за IV квартал, очевидно, вносятся уже по истечениифинансового года. Следует отметить, что на практике основной причиной внесенияизменений в местный бюджет по истечении финансового года являетсяпринятие органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации в конце финансового года (ноябрь-декабрь) законов субъектаРФ о внесении изменений в бюджет субъекта Федерации на данныйфинансовый год, затрагивающих межбюджетные отношения в частиувеличения или сокращения размеров межбюджетных трансфертов бюджетаммуниципальных образований. Соответственно, уведомления об изменении бюджетных ассигнованийпоступают в финансовый орган местного самоуправления в самом концефинансового года, и технически оказывается сложно (или даженевозможно) произвести изменение местного бюджета с соблюдениемустановленных Положением о бюджетном процессе процедур подготовки ирассмотрения в представительном органе местного самоуправления проектарешения о внесении изменений и дополнений в решение о бюджете. При этом, органами государственной власти Тверской области, какправило, не принимается во внимание необходимость обеспечениябюджетных прав муниципальных образований на своевременное внесение имиизменений и дополнений в местные бюджеты. Более того, даже в случаяхувеличения в конце финансового года объема безвозмездных перечисленийиз областного бюджета в местный, у органов местного самоуправленияотсутствует реальная возможность использовать дополнительные средствапо целевому назначению, то есть, такое увеличение носит чистоформальный характер, так как не использованные по назначению суммысубсидий и субвенции подлежат незамедлительному возврату в областнойбюджет. Кроме того, бюджетное законодательство предусматривает случаи,объективно обусловливающие необходимость внесения изменений вдействующее решение о бюджете. Например, это относится к распределениюмежду соответствующими бюджетополучателями - муниципальнымиучреждениями полученных ими дополнительных доходов отпредпринимательской деятельности. Анализ федеральной и региональной нормативной базы показывает,что аналогичного рода решения регулярно принимались и принимаются вотношении бюджетов разного уровня и государственных внебюджетныхфондов. Характерно, что аналогичные решения, принятые Тверскойгородской Думой по аналогичным основаниям в прошлые годы, никогдаранее не оспаривались органами прокуратуры и финансового контроля. Судебная практика по этому вопросу неоднозначна, причемизменения, внесенные в статью 232 Бюджетного кодекса РФ Федеральнымзаконом от 19.12.2006 N 237-ФЗ, усиливают доводы в пользупринципиальной возможности внесения изменений в бюджет по окончаниифинансового года. Принятие решения Тверской городской Думы от 19.01.2007 N 5 "Овнесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год" было обусловлено,главным образом, наличием указанных выше оснований. При этом следуетособо подчеркнуть, что были полностью соблюдены все требования статьи242 Бюджетного кодекса РФ "Завершение бюджетного года". Всеперемещения бюджетных ассигнований, отраженные в указанном решении,были фактически проведены до истечения финансового года на основаниипостановлений Главы администрации города в рамках, установленныхбюджетным законодательством, полномочий главного распорядителябюджетных средств. Необходимость принятия решения Тверской городской Думы от20.02.2007 N 20 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверскойгородской Думы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год"обусловлена тем, что законами Тверской области N 125-ЗО от 08.12.2006и N 134-ЗО от 20.12.2006 были внесены изменения и дополнения в законТверской области "Об областном бюджете Тверской области на 2006 год",в результате чего доходная часть бюджета города Твери на 2006 год былауменьшена на 19 563,9 тыс.руб. Соответственно, уменьшены расходы бюджета горда за счетмежбюджетных трансфертов на сумму 19 563,9 тыс.руб. В то же время на приобретение жилья для молодых семей расходы засчет межбюджетных трансфертов увеличены на 1 860,5 тыс.руб. Однако,увеличение расходов на приобретение жилья для молодых семей в сумме 1860,5 тыс.руб. носило формальный характер. Выделенные фактически всамом конце финансового года из областного бюджета по целевой статье(КЦСР) 1042000 виду расходов (КВР) 410 денежные средства в рамкахфинансирования подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей"поступили в городской бюджет 2612.2006 и с учетом требований статьи242 Бюджетного кодекса Российской Федерации практически не могли бытьосвоены до конца финансового года и 29.12.2006 были возвращены вобластной бюджет. 4. О нарушениях требований ч. 2 статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Действие бюджетного законодательства Российской Федерации во времени" в части сроков опубликования решения Тверской городской Думы "О бюджете города Твери на 2006 год" В соответствии с ч. 2 ст. 5 Бюджетного кодекса РФ Закон о бюджетеподлежит опубликованию немедленно после его принятия и подписания вустановленном порядке. Следует отметить, что норма ч. 2 ст. 5 Бюджетного кодекса РФкасается только закона о бюджете, который по определению может бытьпринят только законодательными органами Российской Федерации исубъектов РФ. Представительные органы местного самоуправленияпринимают решения о бюджете, которые, строго говоря, указанная нормане затрагивает. В то же время, по существу данного замечания прокуратуры следуетотметить, что решение "О бюджете города Твери на 2006 год" былопринято на заседании городской Думы 07.02.2006, после чего в сроки,установленные п.п. 8 и 9 ст. 35 Устава города Твери (в течение 10 днейпосле принятия решение Тверской городской Думы направляется Главегорода; решение Тверской городской Думы подписывается или отклоняетсяГлавой города Твери в течение 10 дней со дня поступления Главегорода), то есть, в течение 20 дней, а именно, 28.02.2006, былоподписано и опубликовано. Таким образом, превышение установленныхсроков подписания и опубликования решения "О бюджете города Твери на2006 год" фактически допущено не было. Кроме того, осуществление публикации такого объемного и сложногодокумента как решение о бюджете города (20 газетных полос), объективнотребует времени на подготовку. Согласно решению Тверской городскойДумы от 18 июня 1998 года N 76 официальным органом СМИ, осуществляющимпубликацию решений Тверской городской Думы, является газета "ВсяТверь", издателем которой является городская Дума. Договором от 10.01.2006 N 5/1 на оказание услуг по предпечатнойподготовке, заключенным между Думой (Заказчиком) и ООО "Петит"(Исполнителем), предусмотрено, что Исполнитель по заданию и за счетЗаказчика выполняет услуги по корректуре текстов, обработкеиллюстраций и др. в срок 7 рабочих дней со дня передачи материаловочередного номера газеты при условии не более 8 полос в номере. Таким образом, и с этой точки зрения, есть основания утверждать,что решение "О бюджете города Твери на 2006 год" действительно былоопубликовано немедленно после его принятия и подписания вустановленном порядке. 5. О нарушениях требований статьи 16 Налогового кодекса Российской Федерации "Информация о налогах" Статья 16 Налогового кодекса РФ в действующей редакциипредусматривает, что "Информация и копии законов, иных нормативныхправовых актов об установлении, изменении и прекращении действиярегиональных и местных налогов направляются органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации и органами местногосамоуправления в Министерство финансов Российской Федерации ифедеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю инадзору в области налогов и сборов, а также в финансовые органысоответствующих субъектов Российской Федерации и территориальныеналоговые органы". Таким образом, указанное требование прокуратуры полностьюсоответствует императивному требованию закона, и поэтому должно бытьвыполнено. На основании вышеизложенного и в соответствии с пунктом 8 части 2статьи 32 Устава города Твери Тверская городская Дума р е ш и л а: 1. Согласиться с доводами прокуратуры Центрального района,содержащимися в Представлении от 14.02.2007 N 23-2007, в части,относящейся к нарушениям требований статьи 16 Налогового кодексаРоссийской Федерации. Поручить председателю Тверской городской Думы своим распоряжениемобязать соответствующие подразделения аппарата Думы своевременнонаправлять все копии нормативных правовых актов Тверской городскойДумы об установлении, изменении и прекращении действия региональных иместных налогов в Министерство финансов Российской Федерации и ФНСРоссии, а также в финансовые органы Тверской области и территориальныйналоговый орган. 2. Протест прокуратуры Центрального района города Твери от14.02.2007 N 23-2007 на решение Тверской городской Думы от 19.01.2007N 5 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городскойДумы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год" и Протестпрокуратуры Центрального района города Твери от 21.03.2007 N 23-07 нарешение Тверской городской Думы от 20.02.2007 N 20 "О внесенииизменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год" оставить без удовлетворения. Представление прокуратуры Центрального района города Твери от14.02.2007 N 23-2007 в частях, относящихся к нарушениям требованийстатей 5, 181 и 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также онарушениях норм бюджетного законодательства Российской Федерации припринятии решений Тверской городской Думы о внесении изменений идополнений в решения Тверской городской Думы "О бюджете города Твери:"на 2005 год и 2006 год оставить без удовлетворения. 3. Предложить органам прокуратуры внести соответствующиепредставления в администрацию и Законодательное собрание Тверскойобласти, учитывая, что принятие бюджета города на очередной финансовыйгод после его начала, а также факты внесения изменений и дополнений вбюджет города на соответствующий год после его окончания, в большойстепени обусловлены тем, что органами государственной власти Тверскойобласти, как правило, не принимается во внимание необходимостьобеспечения бюджетных прав муниципальных образований на своевременноепринятие ими своих бюджетов и внесение изменений, обусловленныхизменениями областного бюджета. Ряд важных и обязательных для включения в решение о бюджетепоказателей бюджета города, определенных в статье 181 БК РФ,определяются только после принятия закона Тверской области "Обобластном бюджете на соответствующий год", которое обычно происходит всамые последние дни предшествующего года. Основной причиной внесения изменений в местный бюджет поистечении финансового года является принятие органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации в конце финансового года(ноябрь-декабрь) законов субъекта РФ о внесении изменений в бюджетсубъекта Федерации на данный финансовый год, затрагивающихмежбюджетные отношения в части увеличения или сокращения размеровмежбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований. Соответственно, уведомления об изменении бюджетных ассигнованийпоступают в финансовый орган местного самоуправления в самом концефинансового года, и технически оказывается сложно (или даженевозможно) произвести изменение местного бюджета с соблюдениемустановленных Положением о бюджетном процессе процедур подготовки ирассмотрения в представительном органе местного самоуправления проектарешения о внесении изменений и дополнений в решение о бюджете. Более того, даже в случаях увеличения в конце финансового годаобъема безвозмездных перечислений из областного бюджета в местный, уорганов местного самоуправления отсутствует реальная возможностьиспользовать дополнительные средства по целевому назначению, то есть,такое увеличение носит чисто формальный характер, так как неиспользованные по назначению суммы субсидий и субвенции подлежатнезамедлительному возврату в областной бюджет. 4. Опубликовать настоящее решение в средствах массовойинформации. 5. Контроль за выполнением настоящего решения возложить напостоянную комиссию по экономике, бюджету, финансам и налоговойполитике (Е.П. Глебова). Глава города Твери О.С. Лебедев