Решение от 06.04.2007 г № 17
О представлении прокуратуры Центрального района города Твери от 14.02.2007 N 23-2007 «Об устранении нарушений требований бюджетного законодательства», протестах прокуратуры Центрального района города Твери на решение Тверской городской Думы от 19.01.2007 N 5 «О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006 N 55 „О бюджете города Твери на 2006 год“ и на решение Тверской городской Думы от 20.02.2007 N 20 „О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006 N 55 „О бюджете города Твери на 2006 год““»
Рассмотрев представление прокуратуры Центрального района города Твери от 14.02.2007 N 23-2007 "Об устранении нарушений требований бюджетного законодательства", протест прокуратуры Центрального района города Твери от 14.02.2007 N 23-2007 на решение Тверской городской Думы от 19.01.2007 N 5 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год", протест прокуратуры Центрального района города Твери от 21.03.2007 N 23-07 на решение Тверской городской Думы от 20.02.2007 N 20 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год", Тверская городская Дума отмечает следующее:
1.О нарушениях требований статьи 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения" в части сроков рассмотрения и утверждения проекта решения Тверской городской Думы "О бюджете города Твери на 2006 год"
В соответствии с ч. 2 ст. 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта Российской Федерации, правовыми актами органа местного самоуправления, должен обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проекта закона (решения) до начала очередного финансового года, а также утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона (решения) показателей, определенных статьей 181 настоящего Кодекса.
В городе Твери порядок рассмотрения проекта решения о бюджете города и его утверждения определен Положением о бюджетном процессе в городе Твери согласно решению Тверской городской Думы от 14.01.2000 N 2 (далее - Положение). В соответствии с главой VIII Положения "Рассмотрение и утверждение бюджета города" проект бюджета города на очередной финансовый год должен быть представлен в Тверскую городскую Думу не позднее 1 ноября предшествующего года. Предусмотренные Положением сроки выполнения отдельных этапов рассмотрения проекта бюджета в Думе в принципе обеспечивают рассмотрение и утверждение указанного проекта решения до начала очередного финансового года, что соответствует требованиям ст. 187 БК РФ.
Вместе с тем за период с 2000 по 2006 годы включительно бюджет города на очередной финансовый год неоднократно принимался после начала очередного финансового года.
Одна из основных причин такого положения вытекает из содержания самой нормы ч. 2 ст. 187 БК РФ, которой предписывается, что в процессе рассмотрения проекта решения о бюджете должны утверждаться показатели, определенные статьей 181 Кодекса. К числу этих показателей, в частности, относятся:
нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь.
На практике указанные показатели в окончательном виде определяются только после принятия закона Тверской области "Об областном бюджете на соответствующий год", это обычно происходит в самые последние дни предшествующего года. При этом в ходе рассмотрения проекта этого закона в Законодательном Собрании Тверской области представительные органы местного самоуправления вправе участвовать в обсуждении проекта, в том числе по вопросам регулирования межбюджетных отношений, чем всегда активно пользовалась Тверская городская Дума. В частности, по проекту закона Тверской области "Об областном бюджете на 2006 год" было принято Постановление Тверской городской Думы от 24 ноября 2005 года N 88 "О замечаниях и предложениях к проекту закона Тверской области "Об областном бюджете Тверской области на 2006 год".
После доведения указанных показателей в установленном порядке до исполнительного органа местного самоуправления, уполномоченного разрабатывать проект бюджета города, для внесения соответствующих изменений в доходную и расходную части бюджета города требуется значительное время, в результате чего отодвигаются сроки принятия бюджета городской Думой. В частности, нормативы отчислений от доходов бюджета Тверской области на 2006 год до утверждения Закона об областном бюджете на 2006 год отдельным документом до муниципального образования г. Тверь не доводились. Уведомление департамента финансов Тверской области о бюджетных ассигнованиях на 2006 год муниципальному образованию г. Тверь было доведено до администрации города в январе 2006 года письмом от 13.01.2006 N 02-27/66/83.
Показательно, что решение "О бюджете города на 2007 год" (от 06.12.2006 N 257) было принято своевременно, до начала 2007 финансового года, однако оно в противоречие со ст.ст. 187, 181 БК РФ вообще не содержало информации об объемах финансовой помощи бюджету города Твери, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий из областного бюджета.
Более того, в процессе рассмотрения бюджета города доходы бюджета города были определены исходя из норматива по налогу на доходы физических лиц, действующему на момент рассмотрения, и соответственно доходам были определены и расходы бюджета города. Однако в процессе рассмотрения в Законодательном Собрании Тверской области Закона Тверской области "Об областном бюджете на 2007 год", который был принят окончательно 28 декабря 2006 года (N 136-ЗО), нормативы отчислений по указанному налогу были пересмотрены в сторону значительного уменьшения планируемой суммы поступлений.
В результате 20.02.2007 в решение "О бюджете города на 2007 год" были внесены изменения и дополнения, обусловленные принятием областного бюджета, и, таким образом, бюджет города на 2007 год в своем "полноценном" виде может считаться принятым только с указанной даты - конца февраля 2007 года.
Кроме того, можно отметить, что в Бюджетном кодексе РФ сам факт принятия закона (решения) о бюджете после начала соответствующего финансового года не расценивается напрямую как нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Более того, в Бюджетном кодексе РФ специально предусмотрены нормы, действующие, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года (статья 190 БК РФ "Временное управление бюджетом"), которые накладывают значительные ограничения на правомочия органа, исполняющего этот бюджет в части осуществления расходования бюджетных средств.
2.О нарушениях требований ч. 3 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения" в части отсутствия в решении Тверской городской Думы "О бюджете города Твери на 2006 год" лимита предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года
Налоговый кредит относится в первую очередь к институтам не бюджетного, а налогового законодательства, который действовал до 01.01.2007 и в соответствии со ст. 65 Налогового кодекса Российской Федерации представлял собой изменение срока уплаты налога на срок от трех месяцев до одного года при наличии оснований, указанных в подпунктах 1 - 3 пункта 2 статьи 64 указанного Кодекса. Налоговый кредит мог быть предоставлен по одному или нескольким налогам.
Налоговое законодательство предусматривало определенные основания и процедуры рассмотрения обращений лиц, заинтересованных в получении налогового кредита, уполномоченными органами.
Предусмотренная ч. 3 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации норма о том, что в проекте решения о бюджете в составе расходов бюджета должны быть установлены лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года, указывает на то, что запрещается предоставление таких кредитов на сумму, превышающую установленный лимит. При этом бюджетное законодательство не ограничивает величину самого лимита, то есть допускается, что лимит может быть установлен органами, принимающими соответствующий бюджет, в размере, равном 0 (нулю). В последнем случае, очевидно, в решении о бюджете норма о возможности предоставления налоговых кредитов может вообще отсутствовать.
Отсутствие в решении о бюджете нормы о лимите предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года, не ущемляло права лиц, заинтересованных в получении налогового кредита, обратиться по этому вопросу в уполномоченные органы. Однако при рассмотрении проекта бюджета города на 2006 год и в течение 2006 года в Тверскую городскую Думу обращения от заинтересованных лиц, а также от уполномоченных органов по вопросам предоставления налогового кредита по налогам, подлежащим зачислению в бюджет города Твери, не поступали. Поэтому утверждение о том, что отсутствие в решении о бюджете нормы о лимите предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года, привело или могло привести к ущемлению законных прав и интересов лиц, обладающих правом на получение налогового кредита, представляется необоснованным.
Показательно, что в Федеральном законе от 26 декабря 2005 года N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" также отсутствовала норма о лимите предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.
3.О нарушениях требований бюджетного законодательства Российской Федерации при принятии решений Тверской городской Думы о внесении изменений и дополнений в решения Тверской городской Думы "О бюджете города Твери..." на 2005 год и 2006 год по истечении соответствующего финансового года
В бюджетном законодательстве отсутствуют правовые нормы, устанавливающие прямой запрет на внесение изменений в бюджет по окончании финансового года для бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.
В то же время в Бюджетном кодексе Российской Федерации имеются нормы, указывающие на возможность и необходимость внесения изменений в бюджет по окончании финансового года. Так, в соответствии с ч. 2 п. 1 статьи 232 Бюджетного кодекса РФ субсидии и субвенции, фактически полученные при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете доходов, направляются на увеличение расходов соответственно целям предоставления субсидий и субвенций с внесением изменений в сводную бюджетную роспись и последующим внесением изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете. А в п. 2 статьи 232 Бюджетного кодекса РФ говорится, что внесение изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете принимается по итогам исполнения бюджета за квартал (полугодие), в котором указанное превышение было получено. То есть изменения за IV квартал, очевидно, вносятся уже по истечении финансового года.
Следует отметить, что на практике основной причиной внесения изменений в местный бюджет по истечении финансового года является принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации в конце финансового года (ноябрь - декабрь) законов субъекта РФ о внесении изменений в бюджет субъекта Федерации на данный финансовый год, затрагивающих межбюджетные отношения в части увеличения или сокращения размеров межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований.
Соответственно уведомления об изменении бюджетных ассигнований поступают в финансовый орган местного самоуправления в самом конце финансового года, и технически оказывается сложно (или даже невозможно) произвести изменение местного бюджета с соблюдением установленных Положением о бюджетном процессе процедур подготовки и рассмотрения в представительном органе местного самоуправления проекта решения о внесении изменений и дополнений в решение о бюджете.
При этом органами государственной власти Тверской области, как правило, не принимается во внимание необходимость обеспечения бюджетных прав муниципальных образований на своевременное внесение ими изменений и дополнений в местные бюджеты. Более того, даже в случаях увеличения в конце финансового года объема безвозмездных перечислений из областного бюджета в местный у органов местного самоуправления отсутствует реальная возможность использовать дополнительные средства по целевому назначению, то есть такое увеличение носит чисто формальный характер, так как не использованные по назначению суммы субсидий и субвенции подлежат незамедлительному возврату в областной бюджет.
Кроме того, бюджетное законодательство предусматривает случаи, объективно обусловливающие необходимость внесения изменений в действующее решение о бюджете. Например, это относится к распределению между соответствующими бюджетополучателями - муниципальными учреждениями полученных ими дополнительных доходов от предпринимательской деятельности.
Анализ федеральной и региональной нормативной базы показывает, что аналогичного рода решения регулярно принимались и принимаются в отношении бюджетов разного уровня и государственных внебюджетных фондов. Характерно, что аналогичные решения, принятые Тверской городской Думой по аналогичным основаниям в прошлые годы, никогда ранее не оспаривались органами прокуратуры и финансового контроля.
Судебная практика по этому вопросу неоднозначна, причем изменения, внесенные в статью 232 Бюджетного кодекса РФ Федеральным законом от 19.12.2006 N 237-ФЗ, усиливают доводы в пользу принципиальной возможности внесения изменений в бюджет по окончании финансового года.
Принятие решения Тверской городской Думы от 19.01.2007 N 5 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год" было обусловлено, главным образом, наличием указанных выше оснований. При этом следует особо подчеркнуть, что были полностью соблюдены все требования статьи 242 Бюджетного кодекса РФ "Завершение бюджетного года". Все перемещения бюджетных ассигнований, отраженные в указанном решении, были фактически проведены до истечения финансового года на основании постановлений Главы администрации города в рамках установленных бюджетным законодательством полномочий главного распорядителя бюджетных средств.
Необходимость принятия решения Тверской городской Думы от 20.02.2007 N 20 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год" обусловлена тем, что Законами Тверской области N 125-ЗО от 08.12.2006 и N 134-ЗО от 20.12.2006 были внесены изменения и дополнения в Закон Тверской области "Об областном бюджете Тверской области на 2006 год", в результате чего доходная часть бюджета города Твери на 2006 год была уменьшена на 19563,9 тыс. руб.
Соответственно уменьшены расходы бюджета города за счет межбюджетных трансфертов на сумму 19563,9 тыс. руб.
В то же время на приобретение жилья для молодых семей расходы за счет межбюджетных трансфертов увеличены на 1860,5 тыс. руб. Однако увеличение расходов на приобретение жилья для молодых семей в сумме 1860,5 тыс. руб. носило формальный характер. Выделенные фактически в самом конце финансового года из областного бюджета по целевой статье (КЦСР) 1042000 виду расходов (КВР) 410 денежные средства в рамках финансирования подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" поступили в городской бюджет 26.12.2006 и с учетом требований статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации практически не могли быть освоены до конца финансового года и 29.12.2006 были возвращены в областной бюджет.
4.О нарушениях требований ч. 2 статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Действие бюджетного законодательства Российской Федерации во времени" в части сроков опубликования решения Тверской городской Думы "О бюджете города Твери на 2006 год"
В соответствии с ч. 2 ст. 5 Бюджетного кодекса РФ закон о бюджете подлежит опубликованию немедленно после его принятия и подписания в установленном порядке.
Следует отметить, что норма ч. 2 ст. 5 Бюджетного кодекса РФ касается только закона о бюджете, который по определению может быть принят только законодательными органами Российской Федерации и субъектов РФ. Представительные органы местного самоуправления принимают решения о бюджете, которые, строго говоря, указанная норма не затрагивает.
В то же время по существу данного замечания прокуратуры следует отметить, что решение "О бюджете города Твери на 2006 год" было принято на заседании городской Думы 07.02.2006, после чего в сроки, установленные п.п. 8 и 9 ст. 35 Устава города Твери (в течение 10 дней после принятия решение Тверской городской Думы направляется Главе города; решение Тверской городской Думы подписывается или отклоняется Главой города Твери в течение 10 дней со дня поступления Главе города), то есть в течение 20 дней, а именно, 28.02.2006, было подписано и опубликовано. Таким образом, превышения установленных сроков подписания и опубликования решения "О бюджете города Твери на 2006 год" фактически допущено не было.
Кроме того, осуществление публикации такого объемного и сложного документа, как решение о бюджете города (20 газетных полос), объективно требует времени на подготовку. Согласно решению Тверской городской Думы от 18 июня 1998 года N 76 официальным органом СМИ, осуществляющим публикацию решений Тверской городской Думы, является газета "Вся Тверь", издателем которой является городская Дума.
Договором от 10.01.2006 N 5/1 на оказание услуг по предпечатной подготовке, заключенным между Думой (Заказчиком) и ООО "Петит" (Исполнителем), предусмотрено, что Исполнитель по заданию и за счет Заказчика выполняет услуги по корректуре текстов, обработке иллюстраций и др. в срок 7 рабочих дней со дня передачи материалов очередного номера газеты при условии не более 8 полос в номере.
Таким образом, и с этой точки зрения есть основания утверждать, что решение "О бюджете города Твери на 2006 год" действительно было опубликовано немедленно после его принятия и подписания в установленном порядке.
5.О нарушениях требований статьи 16 Налогового кодекса Российской Федерации "Информация о налогах"
Статья 16 Налогового кодекса РФ в действующей редакции предусматривает, что "Информация и копии законов, иных нормативных правовых актов об установлении, изменении и прекращении действия региональных и местных налогов направляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в Министерство финансов Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, а также в финансовые органы соответствующих субъектов Российской Федерации и территориальные налоговые органы".
Таким образом, указанное требование прокуратуры полностью соответствует императивному требованию закона и поэтому должно быть выполнено.
На основании вышеизложенного и в соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 32 Устава города Твери Тверская городская Дума решила:
1.Согласиться с доводами прокуратуры Центрального района, содержащимися в представлении от 14.02.2007 N 23-2007, в части, относящейся к нарушениям требований статьи 16 Налогового кодекса Российской Федерации.
Поручить председателю Тверской городской Думы своим распоряжением обязать соответствующие подразделения аппарата Думы своевременно направлять все копии нормативных правовых актов Тверской городской Думы об установлении, изменении и прекращении действия региональных и местных налогов в Министерство финансов Российской Федерации и ФНС России, а также в финансовые органы Тверской области и территориальный налоговый орган.
2.Протест прокуратуры Центрального района города Твери от 14.02.2007 N 23-2007 на решение Тверской городской Думы от 19.01.2007 N 5 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год" и протест прокуратуры Центрального района города Твери от 21.03.2007 N 23-07 на решение Тверской городской Думы от 20.02.2007 N 20 "О внесении изменений и дополнений в решение Тверской городской Думы от 07.02.2006 N 55 "О бюджете города Твери на 2006 год" оставить без удовлетворения.
Представление прокуратуры Центрального района города Твери от 14.02.2007 N 23-2007 в частях, относящихся к нарушениям требований статей 5, 181 и 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также о нарушениях норм бюджетного законодательства Российской Федерации при принятии решений Тверской городской Думы о внесении изменений и дополнений в решения Тверской городской Думы "О бюджете города Твери..." на 2005 год и 2006 год оставить без удовлетворения.
3.Предложить органам прокуратуры внести соответствующие представления в администрацию и Законодательное Собрание Тверской области, учитывая, что принятие бюджета города на очередной финансовый год после его начала, а также факты внесения изменений и дополнений в бюджет города на соответствующий год после его окончания в большой степени обусловлены тем, что органами государственной власти Тверской области, как правило, не принимается во внимание необходимость обеспечения бюджетных прав муниципальных образований на своевременное принятие ими своих бюджетов и внесение изменений, обусловленных изменениями областного бюджета.
Ряд важных и обязательных для включения в решение о бюджете показателей бюджета города, определенных в статье 181 БК РФ, определяются только после принятия закона Тверской области "Об областном бюджете на соответствующий год", которое обычно происходит в самые последние дни предшествующего года.
Основной причиной внесения изменений в местный бюджет по истечении финансового года является принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации в конце финансового года (ноябрь - декабрь) законов субъекта РФ о внесении изменений в бюджет субъекта Федерации на данный финансовый год, затрагивающих межбюджетные отношения в части увеличения или сокращения размеров межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований.
Соответственно уведомления об изменении бюджетных ассигнований поступают в финансовый орган местного самоуправления в самом конце финансового года, и технически оказывается сложно (или даже невозможно) произвести изменение местного бюджета с соблюдением установленных Положением о бюджетном процессе процедур подготовки и рассмотрения в представительном органе местного самоуправления проекта решения о внесении изменений и дополнений в решение о бюджете.
Более того, даже в случаях увеличения в конце финансового года объема безвозмездных перечислений из областного бюджета в местный у органов местного самоуправления отсутствует реальная возможность использовать дополнительные средства по целевому назначению, то есть такое увеличение носит чисто формальный характер, так как не использованные по назначению суммы субсидий и субвенции подлежат незамедлительному возврату в областной бюджет.
4.Опубликовать настоящее решение в средствах массовой информации.
5.Контроль за выполнением настоящего решения возложить на постоянную комиссию по экономике, бюджету, финансам и налоговой политике (Е.П. Глебова).
Глава города Твери
О.С.ЛЕБЕДЕВ