Решение Тверского УФАС России от 29.07.2010 г № Б/Н
О нарушении ТГМУ «Радуница» части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции»
Резолютивная часть решения оглашена 15 июля 2010 года
В полном объеме решение изготовлено 29 июля 2010 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (далее Тверское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель - Демина И.С., руководитель управления;
Члены Комиссии:
- Посохова Л.В., заместитель руководителя управления;
- Киртоакэ И.В., главный специалист - эксперт отдела контроля органов власти;
в присутствии:
- представителя ТГМУ «Радуница» Соловьевой Ю.С., по доверенности от 08.12.2009 б/н;
рассмотрев дело № 04-6/19-2010 по признакам нарушения ТГМУ «Радуница» части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции»,
Установила:
На основании части 2 статьи 45 Закона о конкуренции и с учетом имеющейся информации о надлежащем извещении ООО «Реквием» о месте и времени рассмотрения дела (отметка о вручении от 10.06.2010), Комиссия приняла решение о рассмотрении дела в отсутствие их представителей.
Основанием для возбуждения дела послужило заявление ООО «Реквием» о необоснованном препятствовании со стороны ТГМУ «Радуница» осуществлению деятельности ООО «Реквием» на рынке оказания услуг по погребению и ритуальных услуг, в том числе, путем отказа в выдаче ООО «Реквием» пропуска (разрешения) на осуществление работ по копке могил и производства 12 захоронений на кладбищах «Дмитрово-Черкассы» и «Лебедево» за период с 05 по 16 марта 2010 года.
04.03.2010 представитель ООО «Реквием» обратился в ТГМУ «Радуница» с 2 заявлениями о выделении мест под захоронение с выдачей пропуска (разрешения) на осуществление работ по копке могил и производство захоронения на территории муниципального кладбища.
ТГМУ «Радуница» заявления не приняло, однако выдало ООО «Реквием» пропуска №№ 120, 121 на проезд катафального средства на кладбище Дм.Черкассы 05.03.2010, дающие право только на проезд похоронной процессии на территорию муниципальных мест погребения (далее Пропуск на проезд).
При аналогичных обстоятельствах были выданы пропуска на проезд катафального средства на кладбище Дм.Черкассы 10.03.2010 (пропуска №№ 180 и 181), 03.03.2010 (пропуск № 115), 11.03.2010 (пропуск № 184), 16.03.2010 (пропуска №№ 195, 196); на кладбище Лебедево 03.03.2010 (пропуск № 111), 12.03.2010 (пропуска №№ 122, 123), 15.03.2010 (пропуск № 127).
Учитывая особый срочный характер услуг по погребению (похороны были назначены на следующий день после подачи заявления) ООО «Реквием», с целью недопущения нарушения прав заказчиков, было вынуждено заказать услуги по копке могил в МУП «Тверьритуалсервис», имеющим право на работы по подготовке могил для погребения, в т.ч. работы по копке могил, в соответствии с заключенным с ТГМУ «Радуница» договором 12.10.2009 № 1/67-2009, оплатив по 1900 рублей за каждое из захоронений (по захоронению 11.03.2010 (пропуск № 184) оплачено 3400 рублей, по захоронениям 16.03.2010 (пропуска №№ 195,196) оплачено по 2900 рублей за каждое из захоронений.
ООО «Реквием» дополнительно представлены копии заявлений о выделении мест под захоронение (о выдаче пропуска (разрешения) на осуществление работ по копке могил и производство захоронения на территории муниципального кладбища) с отметкой об отказе в их приеме, Пропусков на проезд и счетов-заказов с квитанциями об оплате МУП «Тверьритуалсервис» работ по захоронению за март-апрель 2010 года (по 29 заявлениям).
По вышеуказанным фактам ООО «Реквием» были выданы только Пропуска на проезд, которые предоставляют право проезда на территорию муниципального кладбища определенному транспортному средству без права проведения каких-либо работ по захоронению.
Позиция ТГМУ «Радуница» (письма: от 24.05.2010 № 182/10; без даты и номера вх. от 04.06.2010 № 1830): подача собственно заявления на выдачу пропуска на производство захоронения на муниципальных местах погребения г.Твери не предусмотрены правовыми актами. ТГМУ «Радуница» утверждает, что не отказывало и не отказывает в приеме документов, необходимых для производства захоронения. Для проведения захоронения требуется пропуск, предусмотренный «Положением об организации выдачи пропусков для въезда на территорию муниципальных кладбищ г.Твери», утвержденным приказом директора ТГМУ «Радуница» от 03.08.2009 № 2 (ред.от 30.12.2009) (далее Положение о выдаче пропусков), который, по утверждению ТГМУ «Радуница», выдавался ООО «Реквием», помимо Пропуска на проезд.
В качестве формы пропуска (разрешения) на осуществление работ по копке могил и производство захоронения на территории муниципальных кладбищ г.Твери ТГМУ «Радуница» указывает на Реестр-пропуск «О проведении захоронений на кладбище» (далее Реестр-пропуск), выдаваемый в соответствии с пунктом 2.1 Положения о выдаче пропусков, предусматривающий наличие информации о кладбище, на котором будет производиться захоронение, дате захоронения, ФИО умершего, № участка, размер, марка и номер автомашины.
Рассмотрев представленные материалы, выслушав доводы, пояснения и возражения лиц, участвующих в деле, Комиссия установила следующее.
В соответствии с постановлением Администрации г.Твери от 28.05.2009 № 1466 ТГМУ «Радуница» определено уполномоченной организацией, осуществляющей контрольно-распорядительные функции по вопросам организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.
Согласно договору от 12.10.2009 № 1/67-2009, предметом которого является проведение на территории муниципальных мест погребения г.Твери работ по подготовке могил для погребения умерших (погибших), заключенному ТГМУ «Радуница» с МУП «Тверьритуалсервис», последнее вплоть до 01.06.2010 (договор расторгнут после возбуждения настоящего дела) осуществляло комплекс работ по подготовке могил для погребения, включающий в себя в том числе копку могил.
Аналогичные договоры с иными организациями, осуществляющими деятельность в сфере оказания услуг по погребению и ритуальных услуг, не заключались, хотя ООО «Реквием» обращалось в ТГМУ «Радуница» с просьбой заключить такой договор (письма от 13.10.2009 № 20, от 30.12.2009 б/н).
Порядок организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на муниципальных местах погребения г.Твери определен «Положением об организации похоронного дела, предоставления ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребения г.Твери», утвержденным решением Тверской городской Думы от 25.09.2008 № 126 (далее Решение № 126).
В соответствии с пунктами 6.1., 6.2 Решения № 126 Уполномоченная организация выделяет места под захоронения и регистрирует каждое захоронение в книге установленной формы с указанием номеров участка захоронения и могилы с отметкой в удостоверении о захоронении; осуществляет выдачу пропусков установленного образца для въезда на территорию кладбищ, ведение учета выданных пропусков.
Пропуск на проезд дает право только на проезд похоронной процессии на территорию муниципальных мест погребения (примечание к пропуску) и содержит информацию о кладбище, дате захоронения, ФИО умершего, № участка, размер, марка и номер автомашины.
Вышеуказанная норма Решения № 126 дублируется пунктом 2.6 Положения о выдаче пропусков, согласно которой катафальное транспортное средство, а также сопровождающий его транспорт, образующие похоронную процессию, имеют право беспрепятственного проезда на территорию кладбища при наличии пропуска установленного образца, выдаваемого в соответствии с пунктами 2.1-2.3 Положения о выдаче пропусков, т.е. Реестра-пропуска.
Предоставление мест под захоронения на муниципальных местах погребения производится Уполномоченной организацией при наличии установленных документов (пункты 7.2, 8.2, 8.13, 8.14 Решения № 126).
При этом, Решение № 126 не предусматривает выдачу пропусков и (или) разрешений на осуществление работ по погребению, однако устанавливает в пункте 12.3 Решения № 126 норму, запрещающую производить какие-либо работы без разрешения администрации кладбища.
Кроме того, выдача пропуска (разрешения) на осуществление работ по копке могил и производство захоронения (т.е. Реестра-пропуска) предусмотрена пунктами 2.1 – 2.3 Положения о выдаче пропусков.
Таким образом, осуществить работы по погребению без пропуска (разрешения), дающего право на производство захоронения (в т.ч. копку могил), с учетом наличия пропускного режима на территории муниципальных мест погребения, фактически невозможно, что также нашло отражение в представлении прокуратуры Центрального района Тверской области «Об устранении нарушений законодательства о погребении и похоронном деле, прав субъектов малого и среднего предпринимательства» в адрес ТГМУ «Радуница» от 31.03.2010 № 30-2010.
ООО «Реквием», руководствуясь требованиями Решения № 126 и Положения о выдаче пропусков, обращалось в ТГМУ «Радуница» с заявлениями, содержащими информацию о намерении ООО «Реквием» осуществить погребение умершего (в т.ч. копку могил), а получало Пропуска на проезд, дающие право только на проезд похоронной процессии на территорию муниципальных мест погребения.
Фактически Пропуска на проезд выдавались только ООО «Реквием». ТГМУ «Радуница» мотивирует это тем, что обращений от иных хозяйствующих субъектов (помимо ООО «Реквием») на предоставление Пропуска на проезд не поступало (письмо от 24.05.2010 № 182/10).
Установить, кому выдавались Реестры-пропуска от 15.03.2010 № 125 (кладбище Лебедево); от 12.03.2010 № 121 (кладбище Лебедево); от 03.03.2010 № 111 (кладбище Лебедево); от 03.03.2010 № 168 (кладбище Дмитрово-Черкассы); от 11.03.2010 № 187 (кладбище Дмитрово-Черкассы); от 11.03.2010 № 188 (кладбище Дмитрово-Черкассы); от 16.03.2010 № 197 (кладбище Дмитрово-Черкассы); от 10.03.2010 № 182 (кладбище Дмитрово-Черкассы); от 10.03.2010 № 183 (кладбище Дмитрово-Черкассы); от 05.03.2010 № 173 (кладбище Дмитрово-Черкассы), дающие право на осуществление работ по захоронению лиц, поименованных в Пропусках на проезд, выданных ООО «Реквием» (по захоронениям на кладбище Дмитрово-Черкассы: Данилова С.В. (03.03.2010), Прохорова Ю.П., Канатова А.М. (05.03.2010), Волковой В.И., Чистякова В.А. (10.03.2010), Плеснева С.Е. (11.03.2010), Юдиной О.В., Ефимова Е.В. (16.03.2010); на кладбище Лебедево: Герасимова А.Е. (03.03.2010), Ивановой А., Лебедевой А.В. (12.03.2010), Семеновой А.Л. (15.03.2010), не представляется возможным ввиду их обезличености.
Вместе с тем, согласно счетам-заказам от 02.03.2010 № 1137 (Герасимов А.Е. – кладбище Лебедево); от 12.03.2010 № 1290 (Иванова А. – кладбище Лебедево); от 12.03.2010 № 1291 (Лебедева А.В. – кладбище Лебедево); от 13.03.2010 № 1311 (Семенова А.Л. – кладбище Лебедево); от 02.03.2010 № 1138 (Данилов С.В.– кладбище Дмитрово-Черкассы);от 04.03.2010 № 1175 (Прохоров Ю.П. – кладбище Дмитрово-Черкассы); от 04.03.2010 № 1176 (Канатов А.М. – кладбище Дмитрово-Черкассы); от 09.03.2010 № 1242 (Чистяков В.А.– кладбище Дмитрово-Черкассы); от 09.03.2010 № 1243 (Плеснев С.Е. – кладбище Дмитрово-Черкассы); от 09.03.2010 № 1247 (Волкова В.И. – кладбище Дмитрово-Черкассы); от 15.03.2010 № 1316 (Юдина О.В. – кладбище Дмитрово-Черкассы); от 15.03.2010 № 1317 (Ефимов Е.В. – кладбище Дмитрово-Черкассы) производство работ по копке могил для захоронения лиц, поименованных в Пропусках на проезд, выданных ООО «Реквием», на возмездной основе было осуществлено МУП «Тверьритуалсервис».
Несмотря на отсутствие в Реестрах-пропусках указания на лицо, которому оно выдавалось, вышеуказанные Реестры-пропуска были получены МУП «Тверьритуалсервис» и именно им предъявлялись администрации кладбищ «Дмитрово-Черкассы» и «Лебедево» для производства работ по захоронению, в т.ч. и для производства тех захоронений (копки могил), за разрешением на производство которых обращалось ООО «Реквием», получив только разрешение на проезд.
Таким образом, не получив Реестры-пропуска, дающие право на осуществления захоронения (копку могил), ООО «Реквием», имея право и обязанность перед потребителями (в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела) осуществлять работы по погребению (в т.ч. работы по копке могил), располагая необходимыми ресурсами для осуществления таких работ, вынуждено было заказывать выполнение работ по копке могил у МУП «Тверьритуалсервис», наделенного исключительным правом на осуществление работ по подготовке могил для погребения (в т.ч. копка могил) в соответствии с Договором, заключенным с ТГМУ «Радуница».
В противном случае это привело бы к невозможности осуществления захоронения и выполнения условий договора с потребителем, т.е. действия ТГМУ «Радуница» понуждают ООО «Реквием» нести дополнительные финансовые обременения и заключать возмездные договора с МУП «Тверьритуалсервис».
В соответствии с частью 1 статьи 421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.
Комиссия полагает, что заявление ТГМУ «Радуница» о свободном волеизъявлении ООО «Реквием» при заказе и оплате МУП «Тверьритуалсервис» работ по копке могил, выполнение которых оно могло осуществлять самостоятельно, несостоятельно, руководствуясь следующим.
Вышеперечисленные копии заявлений ООО «Реквием» содержат информацию о намерении ООО «Реквием» осуществить погребение умершего, в т.ч. копку могил. Отказ сотрудников ТГМУ «Радуница» в приеме таких заявлений зафиксирован подписью представителя ООО «Реквием».
Факт устного отказа сотрудников ТГМУ «Радуница» в приеме заявлений ООО «Реквием» также нашел отражение в вышеуказанном представлении прокуратуры Центрального района.
Временной интервал, отведенный для производства похорон не дает возможность для обжалования в административном порядке действий сотрудников ТГМУ «Радуница», отказывающихся официально принимать заявления, содержащие волеизъявление ООО «Реквием» о намерении осуществить погребение умершего, в т.ч. копку могил.
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения городского округа (статья 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Согласно ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
При этом, органы местного самоуправления и специализированные службы по вопросам похоронного дела не вправе препятствовать в осуществлении погребения лицам, исполняющим волеизъявление умершего, а также действующим от имени и по поручению супруга, близких родственников, иных родственников, законных представителей, иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение умершего.
Исходя из положений статьи 6, пункта 1 статьи 9, статьи 10 Закона о погребении ООО «Реквием» может выполнять гарантированный перечень услуг по погребению, предусмотренный ст.9 во исполнение волеизъявления умершего, а также по заказу супруга, близких родственников, иных родственников, законных представителей, иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение умершего, с последующей выплатой социального пособия на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Закона о погребении, но не превышающем 4000 рублей.
При этом, действующее законодательство не предусматривает разрешительного прядка на осуществление работ по погребению (в т.ч. копку могил).
ТГМУ «Радуница», выдавая Реестр-пропуск, дающий право на осуществление работ по погребению (в т.ч. копку могил), фактически устанавливает разрешительный характер осуществления этих работ, т.к. при отсутствии такого Реестр-пропуска осуществление работ по погребению (в т.ч. копки могил) невозможно.
Комиссия учитывает и не оспаривает необходимость обеспечения на территории кладбищ порядка и права ТГМУ «Радуница» устанавливать порядок, не противоречащий действующему законодательству и не создающий препятствий осуществления деятельности хозяйствующих субъектов на рынке оказания услуг по погребению и ритуальных услуг.
Вместе с тем, ТГМУ «Радуница» не установило четкого порядка обращения за получением Реестра-пропуска, дающего право (возможность) на осуществление работ по погребению (в т.ч. копку могил), не обеспечило прием обращений за получением пропусков установленного образца для въезда на территорию кладбищ (в соответствии с пунктами 6.1., 6.2 Решения № 126), чем создало препятствование осуществлению деятельности ООО «Реквием» и способствовало ущемлению интересов потребителей ритуальных услуг.
На территории г.Твери сложился функционирующий товарный рынок оказания услуг по погребению и ритуальных услуг, представленный как минимум пятью хозяйствующими субъектами: МУП «Тверьритуалсервис», ООО «Реквием», ООО «Риком», ЗАО «Военно-мемориальная компания» Тверской филиал, ООО «Ритуальные услуги».
ООО «Реквием», наделено статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела постановлением Администрации Спировского района от 15.02.2005 и постановлением Администрации муниципального образования «Никулинское сельское поселение Калининского района Тверской области» от 09.04.2009 № 14.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что ТГМУ «Радуница» не обеспечило организацию ритуальных услуг, устанавливающую равные условия деятельности по захоронению (копке могил), подачи и приема документов, рассмотрения заявок (заявлений, уведомлений и т.п.) о выделении места под захоронение, для всех участников рынка оказания услуг по погребению и ритуальных услуг, вследствие чего, с учетом нахождения ТГМУ «Радуница» (2 кабинета) в здании по адресу г.Тверь, ул.М.Захарова, 18/18, занимаемом МУП «Тверьритуалсервис», последнее получило возможность односторонне воздействовать на общие условия функционирования указанного рынка, что служит препятствованием осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов на рынке оказания услуг по погребению и ритуальных услуг (в т.ч. ООО «Реквием», обладающего равными юридическими правами и обязанностями по сравнению с ним), и может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на указанном рынке.
В соответствии со статьей 4 Закона о конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, относятся к признакам ограничения конкуренции (пункт 17 статьи 4 Закона о конкуренции).
Целями Закона о конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о конкуренции).
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о конкуренции органам местного самоуправления запрещается осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а также установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции",
Решила:
1.Признать действия ТГМУ «Радуница» по организации оказания ритуальных услуг и содержания мест захоронения г.Твери, при которой не установлен четкий порядок подачи и приема документов, позволяющий беспрепятственно производить на территории муниципальных мест погребения г.Твери работы по погребению, включая копку могил, нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
2.Выдать ТГМУ «Радуница» предписание о прекращении в срок до 30 августа 2010 года нарушения, а именно:
- установить единый порядок подачи и приема документов, рассмотрения заявок (заявлений, уведомлений и т.п.) о выделении места под захоронение, с последующей выдачей пропусков (на проезд, проведение работ и т.п.), содержащих информацию о проводимых работах, лице, получившем и выдавшем пропуск, дату производства работ, порядковый номер документа и дату его выдачи (иное), позволяющий беспрепятственно осуществлять работы по погребению умерших (в т.ч. копку могил);
- обеспечить возможность ознакомления хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке оказания услуг по погребению и ритуальных услуг с установленным в соответствии с настоящим предписанием порядком;
- руководствоваться в работе установленным в соответствии с настоящим предписанием порядком.
Председатель Комиссии:
И.С.Демина
Члены Комиссии:
Л.В.Посохова
И.В.Киртоакэ
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Приложения
2010-07-29 Приложение к Решению от 29 июля 2010 года № Б/Н Предписание