Решение Тверской городской Думы г. Твери от 24.11.2005 № 110
Об отчетах о работе контрольно-счетной палаты Тверской городской Думы за 1-2 кварталы 2005 года
ТВЕРСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА Р Е Ш Е Н И Е 24.11.2005 N 110г.ТверьОб отчетах о работе контрольно-счетной палатыТверской городской Думы за 1-2 кварталы 2005 года Заслушав и обсудив отчеты о работе контрольно-счетной палатыТверской городской Думы за 1-2 кварталы 2005 года, Тверская городская Дума р е ш и л а: 1. Принять отчеты контрольно-счетной палаты Тверской городскойДумы за 1-2 кварталы 2005 года к сведению. 2. Утвердить для опубликования текст информационного отчета оработе контрольно-счетной палаты Тверской городской Думы за 1-2кварталы 2005 года в газете "Вся Тверь" (прилагается). 3. Опубликовать настоящее решение в газете "Вся Тверь" вместе сприложением. Председатель Тверской городской Думы А.В. Борисенко Приложение к решению Тверской городской Думы от 24.11.2005 N 110 ИНФОРМАЦИОННЫЙ ОТЧЕТ о работе контрольно-счетной палаты Тверской городской Думы за I - II кварталы 2005 г. Настоящий отчет подготовлен во исполнение статьи 15 Временногоположения о контрольно-счетной палате Тверской городской Думы. Деятельность контрольно-счетной палаты осуществлялась всоответствии с планом работы на 2005 год, утвержденным постановлениемТверской городской Думы от 29 марта 2005 г. N 19. Разработка проекта "Положения о социально-экономическом планировании и бюджетном процессе в городе Твери" Необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса Подготовка нового Положения имеет целью приведение в соответствиес действующим законодательством и совершенствованиенормативно-правовой базы города Твери в части регулирования вопросовпроведения социально-экономического планирования развития иосуществления бюджетного процесса в городе на основании принципов инорм Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодексРоссийской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений","Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в2004 - 2006 годах", Уставом города Твери, а также накопленного опыта ирезультатов проведенных КСП проверок. Одним из недостатков бюджетной системы России, как нафедеральном, так и на региональном и местном уровнях являетсяотсутствие включенных в бюджетный процесс механизмов среднесрочногопланирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, чтопроявляется в: а) разработке среднесрочного финансового плана для каждогобюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетныхрасходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемыхглавным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств(далее - администраторы бюджетных средств); б) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки(индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализациимеханизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четкихкритериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий всоответствии с приоритетами государственной политики; в) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатовиспользования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельностиадминистраторов бюджетных средств; г) формальном характере применяемых методов программно-целевогопланирования (в том числе разработки и реализации целевых программ); д) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственностиадминистраторов бюджетных средств при формировании и исполнениибюджета; е) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовыхрасходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологиивнутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованностипланирования и результатов использования бюджетных средств; ж) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы заадминистраторами соответствующих платежей; з) отсутствии системы оценки финансового результата деятельностиорганов власти разных уровней и закрепления за определенными органамигосударственной власти и органами местного самоуправления активов иобязательств соответственно Российской Федерации, субъекта РоссийскойФедерации или муниципального образования; и) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проектабюджета законодательными (представительными) органами власти,ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетовбюджетной политики и их реализации; к) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе междузаконодательными (представительными) и исполнительными органами властии т.д. Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетногопроцесса существенно ограничивают возможности и институциональныестимулы повышения эффективности управления государственными(муниципальными) финансами и переориентации деятельностиадминистраторов бюджетных средств с освоения выделенных имассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримыхрезультатов. Основные направления реформирования бюджетного процесса Реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить последующим направлениям: а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации ибюджетного учета; б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; в) совершенствование среднесрочного финансового планирования; г) совершенствование и расширение сферы примененияпрограммно-целевых методов бюджетного планирования; д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета. В рамках первого направления предусматривается приближениебюджетной классификации Российской Федерации к требованияммеждународных стандартов с учетом изменений структуры и функцийорганов исполнительной власти, а также введение интегрированного сбюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного наметоде начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям ипрограммам. Второе и третье направления должны обеспечить повышениенадежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов в рамкахпринятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики. Четвертое - основное - направление предполагает формирование ивключение в бюджетный процесс процедуры оценки результативностибюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования ифинансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному надостижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Пятое направление предполагает совершенствование процедурсоставления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями иусловиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного нарезультаты. Как показывает международный опыт, для перехода к новой системебюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированностибюджета необходимы глубокие преобразования всей системыгосударственного управления. Основные принципы и направления реформирования бюджетногопроцесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системыРоссийской Федерации. Органам государственной власти субъектовРоссийской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуетсяутвердить собственные планы по реализации реформы бюджетного процесса. Бюджеты действующих и принимаемых обязательств Как показывает бюджетная практика, структура и объем значительнойчасти расходных обязательств предопределены ранее принятымизаконодательными и другими нормативными правовыми актами, заключеннымидоговорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д.Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежатобязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточнопростых правил определения или корректировки их объема (индексация,прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенногоизменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесениесоответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты. В то же время существуют и иные по своему типу расходныеобязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платыв бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в томили ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходеформирования бюджета на очередной финансовый год. Указанныеобязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамкахбюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетомимеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансовогоплана. Исходя из этого, при формировании бюджета расходные обязательствамогут быть разделены на действующие и принимаемые, что позволит: - существенно упростить и ускорить процедуру составления ирассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующихобязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета восновном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритетыгосударственной политики; - поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, посколькувыделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишьпосле выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующихобязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены); - удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетногопланирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объемадействующих обязательств (в том числе с их распределением междуадминистраторами бюджетных средств); - ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции прираспределении между администраторами бюджетных средств бюджетныхресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективныхбюджетных программ. В настоящее время в Российской Федерации нет условий для полноговведения этого принципа бюджетного планирования, поскольку отсутствуетзаконодательное определение понятия "расходные обязательства", асуммарный объем обязательств, установленных действующимзаконодательством, существенно превышает возможности бюджетов по ихвыполнению, размывая тем самым границу между действующими ипринимаемыми обязательствами. В то же время в рамках разграничения расходных и доходныхполномочий поставлена задача радикально сократить, а в дальнейшемполностью ликвидировать "необеспеченные мандаты" бюджетов всехуровней, включая федеральный бюджет. В частности, предлагаются понятия"расходные обязательства" и "реестр расходных обязательств", подкоторыми понимается: "расходные обязательства" - обусловленные законом, инымнормативным правовым актом, договором или соглашением обязанностиРоссийской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальногообразования предоставить физическим или юридическим лицам, органамгосударственной власти, органам местного самоуправления средствасоответствующего бюджета; "реестр расходных обязательств" - свод указанных законов,нормативных правовых актов и договоров, соглашений и/или их отдельныхположений, который должны вести органы исполнительной власти каждогоуровня. После решения этой задачи появится возможность четкого отделениядействующих (включенных в реестр) расходных обязательств отпринимаемых расходных обязательств, подлежащих или планируемых квключению в этот реестр, в случае выделения на эти цели бюджетныхассигнований в пределах нераспределенных (в зависимости отэкономического прогноза и политики заимствований) ресурсов. До внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодексРоссийской Федерации выделение бюджета действующих и бюджетапринимаемых обязательств предлагается осуществить в соответствии срешениями органов исполнительной власти в аналитических целях на этапесоставления проекта перспективного финансового плана и (или) проектабюджета на соответствующий год, не применяя такое выделение приутверждении и исполнении бюджетов. По решению органов исполнительной власти основные параметрыбюджетов действующих и принимаемых обязательств могут быть включены впояснительные материалы к проекту перспективного финансового плана и(или) проекта бюджета на очередной финансовый год. Основным принципом бюджетного планирования должно статьгарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств всоответствии с целями и ожидаемыми результатами государственнойполитики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должноосуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемыхбюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств,которое может образоваться за счет: - сокращения части действующих обязательств (путем внесенияизменений в законодательство, отмены ранее принятых решений,пересмотра действующих программ в отношении не принятых обязательств,реструктуризации бюджетного сектора и т.п.); - применения консервативных (например, ниже уровня инфляции)методов корректировки действующих обязательств в зависимости отусловий планируемого периода; - опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующихобязательств роста бюджетных доходов (для региональных и местныхбюджетов, прежде всего налоговых и неналоговых доходов). Исходя из этого, объем бюджета действующих обязательств не можетпревышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытиядефицита соответствующего бюджета при консервативном сценариисоциально-экономического прогноза на соответствующий год, условия(внешние параметры) формирования которого должны быть определенынормативными правовыми актами соответствующих органов власти (так, дляфедерального бюджета в качестве консервативного сценария долженрассматриваться прогноз доходов при цене на нефть марки Юралс 20долларов за баррель и ниже). В случае невыполнения указанного условия,действующие обязательства подлежат сокращению. Соответственно, объем бюджета принимаемых обязательствопределяется разницей между доходами бюджета и сальдо источниковфинансирования дефицита при консервативном сценариисоциально-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджетадействующих обязательств - с другой. Формирование конкретныхнаправлений использования средств бюджета принимаемых обязательствосуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики наоснове оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются ипланируются: а) мероприятия, требующие выделения ассигнований только вочередном финансовом году, в том числе: - приводящие к сокращению действующих обязательств последующихлет (досрочное погашение государственного или муниципального долга,реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующийуровень бюджетной системы, сокращение штата работников и т.д.); - не включаемые в состав действующих обязательств последующих лет(реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года,программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок кзаработной плате, пособиям и т.д.); б) мероприятия, включаемые с очередного финансового года в составдействующих обязательств или приводящие к увеличению объемадействующих обязательств последующих лет (увеличение размератрансфертов населению, заработной платы государственным илимуниципальным служащим, работникам бюджетных учреждений, созданиеновых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ,нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходныеобязательства, и т.д.). Пропорции распределения средств между указанными мероприятиямиопределяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегическихприоритетов государственной политики и обеспечения сбалансированностибюджета в среднесрочной перспективе. Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса являетсяраспределение основной части средств бюджета принимаемых обязательствтолько между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетнымипрограммами с учетом оценок их результативности (включая программы,обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовыхактов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планированиястимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ иприведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективностиих деятельности, что будет способствовать общему повышениюрезультативности бюджетных расходов. Наряду с выделением действующих и принимаемых обязательств вбюджетном процессе предлагается различать обязательства, вытекающие изнормативных правовых актов (публичные обязательства) и из договоров(соглашений), одной из сторон которых является государственное(муниципальное) учреждение (гражданско-правовые обязательства). Еслипо гражданско-правовым обязательствам должны быть установлены жесткиеограничения на их принятие (лимиты бюджетных обязательств), то дляпубличных обязательств предполагается разработать и ввести бюджетныепроцедуры, обеспечивающие безусловное их исполнение. Совершенствование среднесрочного финансового планирования Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных впоследние десятилетия в большинстве развитых стран, является переход ксреднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамкахкоторого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных впредыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочногофинансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешнихфакторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основныебюджетные показатели планируемого года, а также корректировки илиразработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозногопериода. При этом среднесрочный финансовый план может являтьсяпрогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либоутверждается законодательно, получая статус многолетнего(укрупненного) бюджета. Таким образом, бюджет на очередной финансовый год являетсясоставной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год впередмноголетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, содной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики ипредсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другойстороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуреежегодные корректировки в соответствии с целями государственнойполитики и условиями их достижения. Применяемый в Российской Федерации перспективный финансовый планформально соответствует этим принципам, однако на практике его роль вбюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождениемпроекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными условиями и ограничениямибюджетного процесса (недостаточная надежность макроэкономическогопрогнозирования, изменения налогового законодательства, наличиекрупных "необеспеченных мандатов", зависимость бюджетных доходов отвнешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых структурныхреформ и т.д.). В то же время по мере преодоления этих ограничений (в том числе врамках комплексной реформы государственного управления и бюджетногосектора) на первый план постепенно будут выходить внутренниенедостатки сложившейся практики разработки и использованияперспективного финансового плана - отсутствие четкой методологиикорректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости ирисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственнойполитики и условиями их реализации, формирования предельных объемоврасходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период. Для их устранения необходимо утверждение соответствующим органомисполнительной власти порядка разработки перспективного финансовогоплана, определяющего его формат (в том числе с выделением бюджетовдействующих и принимаемых обязательств), процедуры пересмотра егопараметров и использования их при формировании проекта бюджета,выработке приоритетов и целей государственной политики, планированиирезультатов бюджетной политики и т.д. Кроме того, с точки зрения ориентации бюджета на конечныерезультаты основополагающее значение имеет включение в перспективныйфинансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределенияассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетнийпериод. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создаетстимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированиюсистемы индикаторов результативности бюджетных расходов, повышаетобъективность оценки деятельности министерств, ускоряет подготовку иповышает качество проекта бюджета. В целях повышения надежности этогораспределения оно может осуществляться только в отношении ассигнованийна выполнение действующих на момент утверждения перспективногофинансового плана обязательств, с использованием в основномотносительных (в процентах к общему объему бюджета действующихобязательств) показателей. После накопления практического опыта среднесрочного бюджетногопланирования может быть поставлена задача утверждения перспективногофинансового плана законом (решением ТГД) (т.е. придания ему статусатрехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов: а) утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третийгод бюджетного цикла решением о бюджете на очередной финансовый год; б) утверждение перспективного финансового плана отдельнымрешением, принимаемым до внесения решения о бюджете (с возможностьюотклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета отсреднесрочных проектировок без внесения изменений в этот закон). Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования Основное направление реформирования бюджетного процесса - переходпреимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования,обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетныхресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использованияв соответствии с установленными приоритетами государственной политики. В отличие от преобладающего в настоящее время сметногопланирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробнымпозициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетноепланирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсовна достижение общественно значимых и, как правило, количественноизмеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств содновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целейи результатов, а также обеспечением качества внутриведомственныхпроцедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Расширение сферы применения и повышение качествапрограммно-целевых методов бюджетного планирования предполагаетсяосуществить путем: - предоставления ежегодно субъектами бюджетного планированиядокладов о результатах и основных направлениях своей деятельности; - совершенствования методологии разработки и реализациифедеральных (региональных, муниципальных) целевых программ; - использования в бюджетном процессе ведомственных целевыхпрограмм; - распределения части бюджета принимаемых обязательств наконкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых кпринятию бюджетных программ; - расширения полномочий администраторов бюджетных программ впроцессе исполнения бюджета. Представляемые при формировании проекта федерального бюджетадоклады главных распорядителей средств федерального бюджета орезультатах и планах (основных направлениях) деятельности позволилисистематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительнойвласти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемыхрасходов к конечным измеримым результатам. Представление аналогичных докладов следует ввести в практику нарегиональном и местном уровнях. Данные доклады, должны содержать: - основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, ихувязку с приоритетами государственной политики; - расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности иоценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляютсоответствующие субъекты бюджетного планирования; - достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочнуюперспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а такжеориентированные на их достижение бюджетные программы; - распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программамв отчетном и планируемом периоде; - оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер поее повышению. В настоящее время программно-целевое бюджетное планированиеосуществляется в форме целевых программ, а также адреснойинвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнеевремя меры по более эффективному использованию преимуществ целевыхпрограмм, сложившиеся процедура и методология их разработки иреализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевогометода планирования. Цели и ожидаемые результаты многих целевых программсформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки ихдостижения, значительная часть целевых программ ориентирована нафункции, не относящиеся к компетенции органов государственной власти,отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числеувязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдениежестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемыхассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимсяресурсам), административная ответственность за реализацию той или инойпрограммы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральнымиорганами исполнительной власти. В результате средства, выделяемые на большинство целевыхпрограмм, с одной стороны, фактически являются разновидностьюдополнительного сметного финансирования выполняемых органамиисполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средствпрактически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдываетсянечеткость формулировок целей и результатов программ и недостатокответственности за их достижение. Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений внормативные правовые акты, регламентирующие порядок разработки,утверждения и реализации целевых программ, а также совершенствованиясоответствующих процедур, осуществляемых органами исполнительнойвласти. Количество целевых программ должно быть существенно сокращено.При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемыхпрограмм в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинстводействующих целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованыв ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программыдолжны быть сосредоточены на реализации крупномасштабныхинвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов,направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенциисоответствующих органов государственной власти. Объем ассигнований,необходимых для реализации действующих программ, должен бытьдостаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранееопределенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетныхресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должнопроисходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими ипрозрачными критериями оценки целевых программ. В то же время целевые программы не должны рассматриваться вкачестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетногопланирования. Данный метод в полной мере применим к целому рядурасходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно нестолько за счет увеличения количества целевых программ и (или) объемових финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии сустановленными принципами и требованиями сметных расходов, введомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримыерезультаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д. Исходя из этого, городские и ведомственные целевые программыдолжны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципуформирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусубюджетных целевых программ. Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевымпрограммам, являются: - четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетамгосударственной политики, полномочиям и сферам ответственности органовисполнительной власти; - описание поддающихся количественной оценке ожидаемыхрезультатов реализации программы, включая как непосредственныерезультаты (предоставление услуг определенного качества и объема), таки конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для ихполучателей); - наличие системы показателей для измерения результатовреализации программы (индикаторов экономической и социальнойэффективности) и целевых значений каждого из таких показателей,необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки),текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершенияпрограммы или ее этапа) оценки программы; - обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели ирезультатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализациипрограммы; - определение системы управления реализацией программы,разграничения полномочий и ответственности различных единицуправления. Основными различиями между городскими и ведомственными целевымипрограммами должны быть: - уровень утверждения (городская целевая программа утверждаетсягородской Думой, ведомственная целевая программа - соответствующимсубъектом бюджетного планирования); - межотраслевой или внутриотраслевой (ведомственная целеваяпрограмма) характер; - содержание программной деятельности и мероприятий (городскаяцелевая программа должна включать крупные по объему и требующиедлительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и(или) структурные проекты, ведомственная целевая программа -объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупныхпроектов); - принцип планирования расходов (для городских целевых программ -в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы,утвержденным уполномоченным органом исполнительной власти, дляведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделениясредств на реализацию программы по решению соответствующего субъектабюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств). С точки зрения организации бюджетного процесса именноведомственные целевые программы как основная форма реализациипрограммно-целевого планирования имеют целый ряд существенныхпреимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка кфункциональной и ведомственной классификации и, как следствие,упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточениеответственности за достижение результатов и полномочий по реализациипрограммы у одного администратора, возможность ее преобразования вслучае соответствия определенным критериям в федеральную целевуюпрограмму (подпрограмму). Исходя из этого, в перспективе предлагается объединитьнормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализациюсоответствующих целевых программ. В рамках данного подхода будетобеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственныхцелевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) ицелевых программ как инструмента экономической политики. При распределении на конкурсной основе средств бюджетапринимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами следуетприменять следующие принципы: - распределение основной части средств бюджета принимаемыхобязательств только между новыми или действующими бюджетными целевымипрограммами в зависимости от формализованной оценки их обоснованностии результативности, а также соответствия приоритетам государственнойполитики; - учет при распределении ассигнований бюджета принимаемыхобязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемыхсоответствующим субъектом бюджетного планирования; - учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат нареализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в томчисле связанных с управлением бюджетными целевыми программами. При этом рассматривается возможность сокращения финансированияили досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ вслучае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям ииндикаторам результативности с соблюдением процедур расторжениядоговоров (соглашений). Наряду с формированием финансовых стимулов для распространенияпрограммно-целевых методов планирования необходимо создать иподдерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования винициировании ведомственных целевых программ путем расширения ихполномочий при управлении программными расходами по сравнению суправлением сметными расходами. Внешняя проверка отчета администрации города об исполнении бюджета города за 2004 год В соответствии с решением Тверской городской Думы от 27.04.2004 N39 "О бюджете города Твери на 2004 год", объем доходов городскогобюджета без учета поступлений от источников финансирования дефицитапланировался в сумме 2 010 273 тыс. руб. Фактически по доходам бюджетисполнен на 2 019 597 тыс. руб., или на 100,5 %. Сумма налоговых, неналоговых доходов городского бюджета и доходовот предпринимательской и иной приносящей доход деятельности доходысоставили 71,7 % всех доходов (без учета поступлений от источниковфинансирования дефицита). В составе перечисленных видов доходов доляналоговых доходов составляет 72,3 %, доля неналоговых доходов - 23,0%, доходов от деятельности - 4,7 %. В 2004 году, по сравнению с 2003 и предшествующими годами,заметно снизилась неравномерность поступления доходов в бюджет города(за исключением средств финансовой помощи). Неравномерностьпоступления неналоговых доходов во многом обусловлена тем, чтоарендная плата за землю поступает 1 раз за квартал. План по сбору налоговых доходов выполнен на 103,8 %, При этомналоговых доходов поступило на 22,4 % больше, чем в 2003 году. Поотдельным видам налогов выполнение плана составило от 66,6 до 140,4 %,разброс заметно меньше, чем в 2003 году (от 41,5 до 170,0 %). Сумма поступивших в бюджет в 2004 году неналоговых доходов болеечем в 1,43 раза превышает уровень 2003 года, однако на 3 % меньше, чембыло запланировано, При этом доходы от сдачи в аренду муниципальногоимущества возросли почти в 1,5 раза, платежи от муниципальныхорганизаций (отчисления собственнику) выросли почти в 2 раза, доходыот предпринимательской деятельности увеличились на 20 %. В то жевремя, по сравнению с планом арендных платежей собрано на 3,4 %меньше, доходов от предпринимательской деятельности - 82,9 % от плана,платежей населения за найм муниципального жилья - 81 % от плана. Перевыполнен план по сбору арендной платы за землю, хотя недоимкапо этому платежу остается на высоком уровне. На недоборзапланированного объема арендных платежей повлияло то, что в 2004 годув бюджет города не поступала часть арендной платы (доход Арендодателя)по договорам аренды муниципального имущества от 29.08.2003,заключенных с ОАО "Тверские коммунальные системы". Существенный недобор допущен по статье "Дивиденды по акциям,принадлежащим государству", по которой получено только 76,6 %запланированной суммы поступлений. Это, однако, в 2 раза больше, чембыло в 2003 году. В 2004 году город вышел из состава участников ряда хозяйственныхобществ. При этом муниципальное имущество, право пользования которымранее было внесено в их уставные капиталы, теперь используется направах аренды, что позволило увеличить поступления в бюджет города.Вместе с тем, экономическая обоснованность и правовая чистотапрекращения участия города в конкретных обществах подлежат оценке наосновании годовых отчетов представителей города в органах управленияхозяйственных обществ. Ситуация со сбором "отчислений собственнику" по сравнению спрошлыми годами изменилась к лучшему за счет лучшегоадминистрирования, однако собранный объем таких платежей, по мнениюКСП, значительно меньше 20-процентого уровня от чистой прибылимуниципальных предприятий. В то же время, не решаются на практике ивопросы о проведении зачетов задолженности муниципальных предприятийпо отчислениям собственнику за прошедшие годы, что является особенноважным и безотлагательным в отношении МУП, находящихся на различныхстадиях процедур банкротства и ликвидации, для защиты финансовыхинтересов города как крупнейшего кредитора таких предприятий исохранения в муниципальной собственности их основныхпроизводственно-технических активов, имеющих жизненно важное значение. В соответствии с решением Тверской городской Думы от 27.04.2004 N39 "О бюджете города Твери на 2004 год" (с изменениями) объем расходовгородского бюджета с учетом погашений по источникам финансированиядефицита планировался в сумме 2 355 694 тыс. руб. Фактически порасходам бюджет исполнен на 2 020 991 тыс. руб., или на 86 %. Из нихрасходы на сумму 542 130 тыс. руб. были профинансированы за счетбезвозмездных перечислений и дополнительных расчетов с областнымбюджетом. По сравнению с 2003 годом общий объем расходов вырос на 161755 тыс. руб., или 8,7 %. Соотношение между текущими и капитальными расходами в 2004 годусоставило 92 : 8, в то время как в 2003 году это соотношение было 95 :5. По мнению КСП, этот факт можно расценивать как косвенное указаниена то, что начался постепенный отход от перманентного кризисногорежима функционирования, когда финансировались практически толькотекущие неотложные нужды, к более планомерному развитию городскогохозяйства с увеличением доли расходов на решение вопросовсреднесрочного и долгосрочного характера. Сохраняются в силе общие замечания по исполнению бюджета городапо расходам, о которых говорилось в отчетах о внешних проверках,проведенных КСП за прежние годы: В 2004 году в сводную бюджетную роспись бюджета города невключались бюджетные росписи, которые должны составляться всемираспорядителями бюджетных средств в отношении нижестоящихбюджетополучателей (как это установлено п/п. 2 и 3 пункта 46.5Положения о бюджетном процессе в городе Твери). Сводный реестр лимитов бюджетных обязательств не представляется вТверскую городскую Думу (как это установлено п.п. 15 пункта 46.5Положения о бюджетном процессе в городе Твери). Материалы контрольных и экспертно-аналитических мероприятий,проведенных КСП в 2003 - 2004 г. г. , показывают, что учет зачисленияи расходования средств, полученных от предпринимательской и инойприносящей доход деятельности, осуществляется в соответствии спостановлением Главы города Твери от 28.12.2001 N 2896. Однако, следует отметить, что процесс сбора и дальнейшегоиспользования средств, полученных от предпринимательской и инойприносящей доход деятельности, не включен в полном объеме в созданнуюв городе систему казначейского исполнения городского бюджета, что, помнению КСП, объясняется недостаточной отработкойорганизационно-методических процедур планирования поступления такихдоходов в течение финансового года на основе прогнозируемых объемовпредоставления государственных или муниципальных услуг и установленныхнормативов финансовых затрат на эти услуги. В 2004 году отмечены также случаи, когда отдельные бюджетныеучреждения, получившие доходы от предоставления платных услугнаселению сверх сумм, запланированных в утвержденной смете доходов ирасходов, не смогли своевременно воспользоваться этими средствами. Основной причиной этого явилось плохое знание бюджетополучателейсвоих прав по составлению и представлению распорядителю бюджетныхсредств бюджетных заявок на очередной финансовый год, внесениюпредложений о внесении изменений в смету доходов и расходов, а такженедостаточный контроль распорядителей бюджетных средств заэффективностью использования средств подведомственныхбюджетополучателей, полученных от предпринимательской и инойприносящей доход деятельности, а также с учетом исполнения сметыдоходов и расходов отчетного периода. В то же время, в "Доходах от предпринимательской и инойприносящей доход деятельности", как и в прежние годы не учитываласьродительская плата в детских дошкольных учреждениях, что, по мнениюКСП, не соответствует бюджетному законодательству. В бюджете города за 2004 год, как и в прошлые годы, не отраженысредства, собранные за выдачу спецпропусков на проезд по улицам городаТвери транспортных средств, выше разрешенной максимальной массы впериод ограничения движения. Не в полной мере в 2004 году выполнялось требование пункта 19решения о бюджете города, согласно которому заключение и оплатадоговоров распорядителями и получателями бюджетных средств, исполнениекоторых осуществляется за счет бюджета города, должно производиться впределах средств, утвержденных настоящим решением в соответствии сведомственной, функциональной и экономической структурой расходовбюджета. В результате отмечен рост задолженности по отдельным статьямрасходов у ряда бюджетополучателей. При использовании средств резервного бюджетного фонданепредвиденных расходов, как и в прошлые годы, допускаются нарушенияих целевого предназначения. Средства этого фонда в основномрасходовались для оплаты текущих расходов и мероприятий отдельныхбюджетополучателей, а также на премирование работников различныхорганизаций и покрытие расходов, не относящихся к предметам ведениягородского самоуправления. Ежемесячные отчеты финансового управления администрации г. Твериоб исполнении бюджета г. Твери показывают, что в течение 2004 годапрактически постоянно на счету бюджета города находились значительные(до св. 10 % от годового объема доходов без учета безвозмездныхперечислений) остатки денежных средств. По мнению КСП, временное аккумулирование на счету бюджетаденежных средств может быть целесообразно при прогнозировании напредстоящий краткосрочный период крупных затрат (например,необходимость обеспечить значительные объемы финансирования ремонтныхработ в теплое время года и др.) или резкого спада в поступлениидоходов в бюджет. Однако, постоянное замораживание на счету бюджетабольших объемов денежных средств при недостаточном финансированииутвержденных расходов бюджета равносильно неэффективному ихиспользованию и свидетельствует о недостатках в бюджетном планированиии администрировании, неотлаженности механизма казначейского исполнениябюджета. Предложения КСП по результатам внешней проверки исполнения бюджета города: 1) В целях обеспечения более равномерного поступления доходов вбюджет города перейти к помесячному взиманию арендной платы за землю. 2) После поступления годовых отчетов представителей города ворганах управления хозяйственных обществ с участием города провестиоценку экономической обоснованности и правовой чистоты прекращенияучастия города в конкретных обществах. 3) Образовать в составе бюджета города целевой бюджетный фонд(ЦРБ) развития муниципальных унитарных предприятий и муниципальногосектора экономики, закрепив за ним в качестве доходного источникачасть средств, поступающие в качестве платежей от муниципальныхпредприятий ("отчислений собственнику"). Средства этого ЦБФпредлагается использовать на следующие нужды: - не менее 75 % - финансирование целевых программ по развитию техмуниципальных предприятий, от которых соответствующие средствапоступили в бюджет города; - до 25 % - на развитие и реформирование других муниципальныхпредприятий муниципальной экономики. 4) Обратить внимание администрации города: На недопустимо низкий уровень организации контроля по выполнениюдоговоров аренды муниципального имущества от 29.08.2003 г. ,заключенных с ОАО "Тверские коммунальные системы", в результате чегопроизошел недобор запланированного объема арендных платежей, а такжене выполняются принятые на себя Арендатором обязательства попроведению капитального ремонта и реконструкции муниципальногоимущества, привлечению согласованного объема инвестиционных ресурсов втеплоэнергетическое хозяйство города. На необходимость ускорения внедрения в рамках системыказначейского исполнения городского бюджета механизмов контроля запринятием бюджетополучателями обязательств, финансируемых за счетсредств бюджета города, исключающего возможность заключения договоровсверх пределов средств, утвержденных решением о бюджете в соответствиис ведомственной, функциональной и экономической структурой расходовбюджета и обусловленного этим роста кредиторской задолженности. На необходимость усиления контроля и повышения ответственности заисполнением утвержденной адресной инвестиционной программы городаТвери и своевременным финансированием выполненных работ и мероприятий. 5) Поручить администрации города: Представить план мероприятий по исправлению нарушений инедостатков, выявленных в ходе внешней проверки отчета об исполнениибюджета города Твери за 2004 год с указанием ответственных за ихпроведение. Представить в Тверскую городскую Думу отчет об итогахприватизации муниципального имущества города Твери за 2004 год. Активизировать работу: - по приобретению имущества в муниципальную собственность, - по оценке муниципального имущества для создания залоговогофонда, осуществления приватизации, - по регистрации муниципального имущества, - по регистрации имущества МУП, передаваемого в аренду, - по подготовке и проведению торгов по продаже земельных участковв собственность или права на заключение договоров аренды земельныхучастков, а так же на приобретение права аренды объектов недвижимогоимущества. Привести в соответствие с действующим законодательством порядокиспользования средств, собранных за выдачу спецпропусков на проезд поулицам города Твери транспортных средств, выше разрешенноймаксимальной массы в период ограничения движения, обеспечиваккумулирование этих средств в качестве одного из источников доходовцелевого бюджетного фонда безопасности дорожного движения,утвержденного решением Тверской городской Думы от 28.09.1999 N 133, иих использование на финансирование расходов, предусмотренныхположением об этом ЦБФ. Внести предложения по внесению изменений в Положение о резервномбюджетном фонде непредвиденных расходов администрации города Твери,утвержденное решением Тверской городской Думы от 23 марта 2000 г. N42, исключив возможности нецелевого использования средств этого фонда. Внести изменения в действующий порядок и практику учета ииспользования муниципальными учреждениями средств, полученных отпредпринимательской и иной приносящей доход деятельности, обеспечивзащиту прав учреждений на беспрепятственное использование"заработанных" средств в соответствии со сметой доходов и расходов истимулирование всестороннего развития такой деятельности с цельюпривлечения дополнительных средств за оказание дополнительных услугнаселению и организациям. Внести предложения по нормативному регулированию остатков насчету бюджета в целях усиления контроля и исключения неэффективного"замораживания" бюджетных средств и ускорения их "оборачиваемости" прифинансировании расходов, предусмотренных утвержденным бюджетом города. 5) В связи с большими объемами документов и информации,используемым при проведении контрольной счетной палатой внешнихпроверок исполнения бюджета города за очередной год, необходимостьюзапроса и получения от различных подразделений администрации города идругих организаций дополнительных материалов и разъяснений увеличитьплановые сроки проведения таких проверок КСП до 45 рабочих дней. Проверка соблюдения законности и эффективности использования средств бюджета города при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности МУП "Зеленстрой" МУП "Зеленстрой", создано на основании постановления Главы городаТвери от 15.04.2004 N 766 Предметом деятельности МУП "Зеленстрой" согласно Уставу являются: - деятельность по озеленению, содержанию зеленых насаждений иблагоустройству территорий, - выращивание и реализация саженцев, декоративныхдревесно-кустарниковых культур, цветов, овощей, зелени, цветочной иовощной рассады, семян трав для газонов; - торгово-снабженческая деятельность; - заготовки, переработка и реализация отходов древесины; - рекламная деятельность. Среднесписочная численность работников за 2004 год по предприятиюсоставила 92 человека. Среднемесячная заработная плата работников вмесяц, с учетом выплат из ФМП составила 4656 руб. В ходе проверки анализу подверглись все поступления денежныхсредств (со счета городского финансового управления и/илисобственного) от получателей бюджетных средств: администрации города,администраций районов города, Тверской городской Думы, МУП"Тверьстройзаказчик"; от распорядителей бюджетных средств: управленияпо культуре спорту и делам молодежи, управления образования,департамента жилищно-коммунального хозяйства; от иных муниципальныхструктур: ММУ "Стоматологическая поликлиника N 1", МУЗ "Городскаябольница N 5", управление муниципального заказа администрации города,МУП "Тверьводоканал", МУП "ДЕЗ N 2". Проверялись: первичная документация (выписки банка о поступленииденежных средств на счет МУП "Зеленстрой" со счетов финансовогоуправления администрации города (бюджета) иадминистративно-хозяйственных структур города; информациябухгалтерского учета МУП "Зеленстрой"; информация городскогофинансового управления. Выводы и предложения КСП По результатам проверки не выявлено случаев серьезных нарушенийсоблюдения законности и неэффективного использования средств бюджетагорода при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности МУП"Зеленстрой" Вместе с тем, контрольно-счетная палата отметила следующиенедостатки: 1) При создании МУП "Зеленстрой" в 2004 году администрациейгорода был существенно нарушен порядок создания и регистрациимуниципального унитарного предприятия, определенный Положением омуниципальном унитарном предприятии. 2) При заключении договоров с МУП "Зеленстрой" распорядителями иполучателями средств городского бюджета допускаются случаи превышениялимита средств на оплату работ и услуг по озеленению и благоустройствупредусмотренному решением о бюджете города и сметами доходов ирасходов конкретных бюджетополучателей. В результате отмечен росткредиторской задолженности у получателей и распорядителей бюджетныхденежных средств перед МУП "Зеленстрой" и, соответственно, ростдебиторской задолженности этого МУП. 3) Требует совершенствования система организации учета и храненияфинансовой и договорной документации в МУП "Зеленстрой" ибюджетополучателей, являющимися заказчиками работ и услуг у этойподрядной организации. В целях достижения дополнительной экономии бюджетных средств призаказе для муниципальных нужд работ и услуг по озеленению иблагоустройству КСП считает целесообразным формировать крупные пакеты(лоты), включающие полный комплекс таких услуг, проводимых наопределенных городских территориях, с целью распределениямуниципальных заказов исключительно по результатам открытых торгов. В целях повышения эффективности работы и финансовой устойчивостимуниципального предприятия КСП считает необходимым рекомендовать МУП"Зеленстрой" принять меры по снижению затрат (себестоимости)предоставляемых услуг, работ (продукции и товаров) повышению качествавыполняемых работ по содержанию и ремонту объектов озеленения, а такжеразработать мероприятия по укреплению расчетно - платежной дисциплины(сокращению дебиторской и кредиторской задолженности) и по расширениюноменклатуры предоставляемых услуг, выполняемых работ.